¿Habrá un día después?

Las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interior en América Latina

José Miguel Piuzzi C.
Director
General en retiro del Ejército de Chile
Doctor en Sociología y Magister en Ciencias Militares

El empleo de fuerzas militares en tareas de seguridad interior ha sido siempre una decisión muy compleja. Más allá de su aporte conlleva riesgos y consecuencias que deben ser analizados cuidadosamente, antes, durante y después de su resolución. Por ello, junto a la evaluación que haga el poder político sobre el efecto esperado con el empleo de las Fuerzas Armadas en este tipo de funciones, y las apreciaciones de los mandos militares en torno a las misiones específicas que deberán cumplir, es fundamental tener en cuenta las distintas repercusiones que este cometido puede acarrear.

Desde comienzos de este siglo numerosos estudios han abordado el tema de las tareas militares en la seguridad interna. En Europa y Estados Unidos estos han respondido a la preocupación por el despliegue militar dentro de los países, para proteger espacios públicos e instalaciones sensibles, tras una serie de ataques terroristas de diversa magnitud.  En Latinoamérica, por su parte, el foco se ha centrado en el empleo de las fuerzas militares en diversas labores vinculadas al orden interno con especial énfasis, durante la última década, en la lucha contra el crimen organizado.

Actualmente el interés por estos temas radica principalmente en las consecuencias políticas de la ampliación de las funciones militares en actividades que no son inherentes a su naturaleza, y en los efectos que este tipo de quehaceres puede tener en la misión fundamental de defensa que corresponde a las instituciones armadas. Se afirma, por ejemplo, que la utilización de las Fuerzas Armadas como “un remedio urgente para solventar multiplicidad de problemas” implica en el mediano y largo plazo “la militarización de muchos ámbitos ajenos a la defensa” (Martínez, 2022). Desde otro punto de vista, se plantea que el nuevo protagonismo de los militares “tiene menos que ver con un incremento de su influencia política y más con los pobres resultados de los intentos por modernizar las administraciones civiles latinoamericanas” (Ortiz, 2020).

En el ámbito de la defensa y en lo militar, el impacto de las misiones de orden interior en las instituciones armadas es un tema crucial que no puede soslayarse, incluso si se las considera transitorias o se apela a las nociones de polivalencia y de multifuncionalidad militar. Y es que el cumplimiento de estas puede afectar las capacidades de las Fuerzas Armadas para cumplir su función principal: la defensa frente a amenazas externas, la que depende en buena medida de su efectividad como herramienta disuasoria, capaz de inhibir los potenciales intentos de vulnerar la soberanía o los intereses nacionales.

La necesidad extraordinaria de asignar misiones de orden interior a las Fuerzas Armadas exige un análisis que va más allá de concebir los objetivos más inmediatos, y de determinar el estado final deseado, por muy importante que este sea. Es imperativo precisar también las implicaciones a largo plazo y las acciones necesarias para el «día después». Esta perspectiva, esencialmente estratégica, es fundamental para preservar sus capacidades como instituciones encargadas de la defensa exterior del Estado. Es, además, un requisito aplicable a todas sus funciones, pero que adquiere mayor relevancia cuando deben asumir tareas de seguridad interior, a veces de naturaleza policial, como ha sido en varios países latinoamericanos en las últimas décadas. Mas, anticipar el «día después», no es algo sencillo ya que exige proyectar escenarios y el examen de situaciones hipotéticas que resultan problemáticas para los planificadores.

En las próximas líneas, se abordarán dos aspectos básicos que pueden ser útiles para un análisis más exhaustivo en torno, precisamente, al “día después”: en primer lugar, esbozaremos algunas ideas sobre las posibilidades de cambio o permanencia del escenario que motivó el empleo de medios militares en tareas de orden interior. En segundo lugar, examinaremos las implicaciones del cumplimiento de estas tareas en las Fuerzas Armadas, tomando en cuenta el impacto en su efectividad, en las complejas y cambiantes circunstancias políticas y sociales que caracterizan el contexto actual.

El escenario y las posibilidades de cambio

El incremento de la actividad criminal, con una dimensión transnacional, ha superado las capacidades de los medios policiales, y  en todos los países, la seguridad se ha situado en los primeros lugares de las demandas ciudadanas (Latinobarómetro, 2023; LAPOP, Pulse of Democracy, 2023). Por su parte, los informes de los organismos especializados dan cuenta de las limitaciones que presentan los medios policiales, los sistemas de inteligencia, la legislación, y la tecnología forense, entre otros asuntos. Asimismo, destacan los riesgos de corrupción a los que están expuestas las instituciones estatales – las Fuerzas Armadas entre estas –, y las dificultades para establecer y mantener una cooperación internacional efectiva. (UNODC, 2023; InSight Crime, 2024).

Es más, pese a los programas que aplican los gobiernos con recursos propios y con el aporte de organismos internacionales, como los proyectos para “fomentar resiliencia ante el reclutamiento de grupos criminales” en el segmento de jóvenes, y la “disuasión focalizada sobre grupos violentos”, y varios otros, las cifras muestran un avance sostenido de la criminalidad. De acuerdo con la UNODC (Informe mundial sobre las drogas, 2023), el 50% de los homicidios en la región están asociados al crimen organizado, en comparación con el 24% a nivel mundial. Y según estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo la violencia y el crimen organizado le cuestan a América Latina un 3,5% de su Producto Interno Bruto (BID, Hoja Informativa, marzo 2024) lo que es un drama si se tiene en cuenta que la perspectiva económica para este año es de 1,8%, según el Banco Mundial (Global Economic Prospects, junio 2024).

Desde un enfoque más bien cualitativo, los mismos informes coinciden en valorar el creciente grado de conciencia social que se ha manifestado sobre los peligros que entraña el crimen organizado. Evidencian, además, la implementación de nuevas estrategias policiales y judiciales en prácticamente todos los países, junto con algunas mejoras en la cooperación regional e internacional, tanto en el intercambio de información como en el apoyo financiero y técnico.

No obstante, en lo que respecta al crimen organizado transnacional (COT), estos progresos resultan insuficientes, por cuanto su realidad, alcance y contención exigen un esfuerzo sostenido y de largo plazo, en lo político, social, económico, y una colaboración internacional que todavía es muy limitada. El Índice Global de Crimen Organizado 2023 (GI-TOC) lo corrobora al afirmar que «todos los mercados y actores criminales de las Américas están presentes en varios países, lo que subraya el alcance de estos mercados y la importancia que tiene el continente para el comercio ilícito mundial. Estos mercados criminales interconectados y transnacionales explotan las debilidades en la resiliencia de cada país y se aprovechan de situaciones de falta de liderazgo y gobernanza» (GI-TOC, p. 99).

En cuanto a la seguridad pública, los niveles de inseguridad han alcanzado cifras alarmantes, constituyendo en varios países una amenaza a la seguridad nacional. Esta situación se ve agravada por el persistente problema de la demanda de drogas ilegales, como la cocaína. Informes sobre la situación de esta droga, particularmente en el consumo en los Estados Unidos, revelan que a pesar del ingreso del fentanilo y de las aprehensiones sobre la baja en la calidad de la cocaína en los últimos años, su consumo se mantiene o habría aumentado. Estos datos, provenientes de diversas instituciones públicas y privadas como la Substance Abuse and Mental Health Services Administration (SAMHSA), InSight Crime, y los Centers for Disease Control and Prevention (CDC), ponen de manifiesto la imperiosa necesidad de abordar la demanda como un factor crucial en la contención del crimen organizado. De otra manera, las drogas ilícitas seguirán actuando como un motor fundamental de este, y la lucha por controlar los mercados ilícitos continuará generando altos niveles de violencia e inseguridad, afectando directamente la vida de las personas.

Si bien lo planteado hasta aquí, de manera muy escueta, sugiere que el escenario actual por lo general se mantendría sin cambios, es importante considerar un factor adicional que influye en la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de orden público: la visión de «disuasión integrada» promovida por Estados Unidos en América Latina, en el marco de su Estrategia de Seguridad Nacional 2022.

En este contexto, la postura de la general Laura Richardson, comandante del Comando Sur de los Estados Unidos, resulta particularmente relevante. Durante la XV Conferencia de Defensa Sudamericana (Ecuador, septiembre de 2022), Richardson advirtió que “organizaciones criminales transnacionales (TOC, por sus siglas en inglés), como el Primer Comando Capital, o PCC, en Brasil y cárteles tan lejanos como Sinaloa y Jalisco Nueva Generación están desestabilizando nuestro vecindario compartido. Están envenenando a nuestro pueblo con drogas y extendiendo sus tentáculos de violencia y corrupción por toda la región.”   (www.southcom.mil).

Richardson identificó, además, dos «problemas generales de seguridad» que exacerban la situación: la inseguridad ambiental y los «conflictos de zona gris». En el primer caso, se refiere al COT que se involucraría en actividades como la minería ilegal, la tala y la deforestación, generando un impacto ambiental significativo. En el segundo, se menciona la competencia entre potencias como China y Rusia en los dominios espacial, cibernético y de información en América del Sur que crearía un escenario complejo y desafiante.

La visión de «disuasión integrada» de Estados Unidos busca abordar estas amenazas mediante la colaboración entre las Fuerzas Armadas, las Fuerzas de Orden y Seguridad, y otros actores relevantes. Esta estrategia ha generado debate en la región, con algunos países expresando su preocupación por la creciente participación militar en asuntos de seguridad interna.

Así las cosas, es poco probable que las misiones de orden interior para las Fuerzas Armadas se restrinjan en el corto y mediano plazo. Todo lleva a prever que las demandas ciudadanas por mayor seguridad a lo menos se mantendrán. Además, es muy difícil que los países puedan incrementar en forma relevante las capacidades de las policías en un futuro cercano, y más difícil aun, que conciban, diseñen y organicen, medios o fuerzas de capacidades intermedias para tareas de orden interior (control fronterizo, o bien, protección de instalaciones y de apoyo eventual a las policías).

En este panorama no se pueden desconocer las consecuencias que se presentan para las instituciones armadas, asimismo, en las relaciones civiles militares, e incluso, en la apreciación que se haga de la defensa de cada país, aun cuando la presencia militar en tareas de seguridad pueda tener beneficios para la población, cuya apreciación de resultados es muy cambiante.

Estas consecuencias dependerán, por cierto, del grado de involucramiento que tengan los medios militares en cada situación particular. Así, por ejemplo, si se trata del empleo de medios reducidos, en forma ocasional, y en misiones en que la probabilidad de hacer uso de la fuerza es baja (cercos perimetrales; seguridad de instalaciones), los efectos podrán ser limitados. Sin embargo, sus repercusiones serán mayores en situaciones en que participan medios importantes, en distintos lugares del territorio de un país, con una alta probabilidad de hacer uso de la fuerza, y en periodos extensos de tiempo.

El riesgo de deterioro de capacidades esenciales.

El que las Fuerzas Armadas tengan capacidades que los habilite para actuar en distintos escenarios, o que hayan participado temporalmente, por ejemplo, colaborando frente a desastres naturales o en operaciones de paz, no significa que puedan ser empleadas en cualquier función de apoyo o de asistencia pública, menos aún, en tareas donde la concepción de su empleo y la lógica con que deben actuar tengan repercusiones negativas en su nivel operacional. Es más, los beneficios que puedan traer consigo las misiones de orden interior en labores de seguridad, entre estos, la interacción con distintas organizaciones, la aplicación de nuevos procedimientos, la posibilidad de evaluar de resiliencia del personal, y otras, no se equiparan con el detrimento que se puede producir en su condición de fuerza militar, de acuerdo con la concepción vigente en la mayoría de las instituciones armadas de la región.

Como es sabido las Fuerzas Armadas a diferencia de las policías se encargan de la defensa externa, con ese fin se preparan en el uso de la fuerza frente a un enemigo, y, aun cuando lo hagan en forma racional y en proporción a la amenaza, su propósito es neutralizar y derrotar a quienes enfrentan. De hecho, su contraparte en el empleo de la fuerza tiene que ser apreciado claramente como un enemigo que es parte de una amenaza real para el país. Esto es muy relevante en las fuerzas militares en Latinoamérica por cuanto su sustento anímico y moral se basa en un acendrado componente vocacional de servicio a la patria, especialmente, en su defensa exterior frente a quienes puedan atentar contra la soberanía y la seguridad del país.

Las tareas de orden interior que implican la posibilidad de uso de la fuerza, por muy legítimo que sea su origen, no son solo algo excepcional en el plano institucional, entrañan, asimismo, una contrariedad anímica para un soldado de cualquier nivel, especialmente cuando no existe una definición clara del alcance de su misión, la que debe ser conocida también por la población. De hecho, su contraparte más difícil va a ser un connacional civil, cuya acción, por atentar contra la seguridad interna, ha sido considerada una amenaza por el poder político, lo que generalmente conlleva a la declaración de estados de emergencia, donde no se actúa precisamente frente a un enemigo (algo distinto sería en un estado de guerra interna).

En las condiciones actuales, la diferenciación entre quien es un enemigo y quien atenta contra la seguridad interna, en situaciones de emergencia, está muy presente en la ciudadanía, en los medios de comunicación social, en los organismos de derechos humanos, y está también muy claro en el personal militar. Es así como el uso de las armas frente a un agresor, aún en defensa propia en una situación extrema, demanda una investigación que más allá de las circunstancias y de la correcta aplicación de las reglas de uso de la fuerza, muchas veces termina poniendo al militar como inculpado, y, en ocasiones, es expuesto como culpable, sin presumir su inocencia ni profundizar en la real situación que debió enfrentar.

En lo relativo a las policías la situación es muy diferente. En el ejercicio permanente de su función interactúan con la comunidad y su labor tiene un fuerte componente preventivo, realizando patrullaje, campañas de sensibilización, y trabajando con organizaciones comunitarias para evitar la delincuencia y promover la seguridad ciudadana. En oportunidades, como último recurso, deben usar la fuerza para reprimir o detener la comisión de un delito, con medios que no tienen la letalidad de los militares. Y, si bien en ambos casos se trata de instituciones esenciales para la seguridad del Estado, son vistas por la ciudadanía en forma diferente, por cuanto se está al corriente que su función es distinta y que operan con una lógica y procedimientos diferentes para lograr sus objetivos.

Sin embargo, hay un aspecto fundamental para tener en cuenta en lo singular de las Fuerzas Armadas y que es determinante en la defensa de cada país. Parte importante de su contribución a la seguridad y la defensa lo hacen a través de la disuasión. Esta implica poseer las capacidades y los medios necesarios para llevar a cabo una acción militar, cuya efectividad y resultado previsible inhibe la acción de un potencial enemigo.  Para ello, es fundamental poseer el poder de combate (la preparación, los medios, la disposición de lucha de los integrantes de la fuerza militar, su historia, etc.), y la voluntad política de emplear la fuerza, condición básica para lograr el efecto disuasivo, el cual es esencialmente psicológico.

En las misiones vinculadas a la seguridad pública son muchas y variadas las situaciones en las que, quienes vulneran la ley, desafían y hacen frente a las fuerzas militares (con agravios, amenazas y diversos tipos de agresiones) aprovechando los límites y restricciones que estas tienen para el uso de las armas, a no ser que esté en riesgo la vida. Esta dinámica, con el tiempo deteriora la capacidad de disuasión y distorsiona el propósito para el cual los medios militares fueron empleados; más todavía si no cuentan con un decidido apoyo político y social ante situaciones límites en las que sí deberían utilizar sus armas. Así, se genera un ambiente que conduce a un estado de indeterminación y confusión que degrada la capacidad de disuasión, a la vez que distorsiona el sentido y la condición de fuerza militar. Esto lo perciben las propias fuerzas, la ciudadanía, los grupos delictuales y los potenciales adversarios, con lo cual se pone en riesgo la defensa y seguridad del país.

En este panorama la inconveniencia de emplear a las Fuerzas Armadas no radica en que no puedan operar con gradualidad y cumpliendo las reglas de uso de la fuerza.  El problema que se presenta, especialmente en Latinoamérica, tiene relación con las condiciones en que se hace. Es aquí donde se conjuga, por una parte, un escenario altamente complicado, por otra, cierta indefinición en la misión específica que deben cumplir las fuerzas, y, además, un marco legal que dificulta penalizar a quienes trasgreden la ley, lo que termina por afectar el cumplimiento de las misiones y la capacidad disuasiva que debe mantener una fuerza militar. Todo esto amplifica las posibilidades de riesgo de enfrentamiento, dado que dicho deterioro incentiva y hace más probable el arrojo de quienes violan la ley frente a quienes deben cautelar por la seguridad.

¿Habrá un día después?

El fenómeno del crimen organizado, en sus distintas expresiones, se mantiene vigente en nuestra región más allá de los esfuerzos realizados hasta ahora para contener su actividad y brindar mayor seguridad a la población. Sin duda sus manifestaciones y secuelas son mucho más amplias e intrincadas de lo que aquí se ha expuesto; baste mencionar el incremento del tráfico de armas que ha proporcionado a los grupos criminales una capacidad de lucha que compite con los medios policiales, y que les permite intimidar a la población facilitando el control territorial. Además, en todo esto influye la calidad de la gobernanza, la cultura de la legalidad, la corrupción, la pobreza y la desigualdad, entre otros aspectos.

Respecto a las consecuencias del empleo de las instituciones armadas, especialmente en tareas de seguridad interna, hay mucho que profundizar, por cuanto, más allá de nuestra percepción, no sabemos con suficiente certeza cómo puede estar afectando, por ejemplo, en el reclutamiento o en la preparación profesional de su personal, derivado del continuo empleo en misiones de orden interno, en especial, en aquellos países donde las dotaciones se han visto reducidas en las últimas décadas.

Si hay algo claro, y que está presente en todos los estudios especializados, es que el crimen organizado transnacional COT) se ha transformado en una amenaza tangible a la seguridad de los estados en América Latina, y, lo más probable, es que persista en el mediano plazo. Por tanto, así como se abordan los desafíos del presente, que en este ámbito son muchos, es imperativo hacerlo pensando en las condiciones en que se podría llegar al “día después”, aunque se estime muy lejano. Con esta perspectiva se podrán complementar las apreciaciones que se han hecho, y proyectar en forma más clara y objetiva los efectos de las misiones que se están cumpliendo, a fin de tomar a tiempo las medidas necesarias mitigar aquello que pueda perjudicar las capacidades más propias de las Fuerzas Armadas.

En materia de capacidades estratégicas no caben improvisaciones puesto que, cuando estas se deterioran, son muy difíciles de recuperar. Sería un error sobrestimar las posibilidades de “vuelta a los cuarteles” en los niveles operacionales normales, luego de un periodo en que las fuerzas militares han sido empleadas en tareas de seguridad en el plano interno. Esto puede llegar a ser crítico si se examinan otras situaciones que demandan la presencia de las Fuerzas Armadas, como los desastres naturales (terremotos, inundaciones, “mega incendios”), que exigen una participación cada vez más frecuente en tareas de apoyo y de protección ciudadana, a consecuencia de las limitaciones de los países de la región en materia de agencias y organizaciones especializadas en este tipo de emergencias.

Por otra parte, mientras no se reduzca la demanda de drogas ilícitas principalmente desde los países desarrollados, en particular de la cocaína, será difícil que en Latinoamérica se pueda minimizar de manera sustancial la acción de los carteles y redes delictuales. De aquí surge cierta inquietud frente a la posición de Estados Unidos, donde pareciera que no es posible adoptar una actitud más proactiva en el control del consumo interno, a pesar de que en distintas instancias sus autoridades han reconocido que todo el continente está siendo afectado por la violencia y la corrupción que se origina en el crimen organizado.

Por el momento, exista o no un “día después”, o bien persista la duda de si este tipo de tareas va a terminar siendo parte de los cometidos habituales de las Fuerzas Armadas, es indispensable hacer lo que podríamos llamar una “pausa estratégica”, para realizar una revisión, también estratégica, que permita visualizar, al menos, los cambios que ya han sido asumidos, sus alcances en cada una de las ramas de la Defensa, y establecer lo qué es necesario corregir en distintos niveles. Porque el problema principal no estaría en el empleo de los medios militares en forma excepcional en las tareas de seguridad interna, sino que emerge a partir de un conjunto de factores que inciden en el cumplimiento de las misiones, muchos de ellos ajenos a lo militar; entre estos,  las circunstancias en que estas se llevan a cabo; los plazos en que se desarrollan estas actividades con relación a las dotaciones disponibles; la realidad de los medios y agencias que deben cooperar; el grado  de congruencia del marco regulatorio con el contexto donde se opera, y el respaldo político y social.

Para los líderes militares el momento actual es un desafío mayor en su asesoría a la autoridad política, puesto que, por más que se declare la polivalencia de las Fuerzas Armadas, si las tareas de orden interior perduran, lo que se impondrá es un replanteamiento de la función Defensa. De hecho, el modelo de profesionalidad (explicitado o bien implícito), la doctrina de empleo, las dotaciones, la estructura orgánica y los medios de cada una de las instituciones armadas, no están orientadas hacia tareas de seguridad interna, salvo en situaciones de excepción y de carácter temporal.

En resumen, son muchas y de gran trascendencia las implicaciones que tienen las tareas de seguridad interna en las Fuerzas Armadas, pudiendo afectar tanto sus capacidades para la defensa externa, como también, en las actividades de apoyo al interior de cada país. El reto, como siempre, es mitigar los efectos negativos que se presentan y generar nuevas capacidades, porque de acuerdo con lo tratado, lo más probable es que el escenario se mantenga por un buen tiempo.

Pero, si existe algo indiscutible, es que las amenazas a la seguridad interna, entre estas, el crimen organizado, comprometen al Estado y a las sociedades, y demandan cooperación intrarregional. Por lo cual, cualquier análisis que trate de abordar estos temas es conveniente que comience aplicando la metáfora del iceberg, ya que es muy probable que lo que estamos observando sea una parte menor de un desafío bastante mayor. Por el momento, de cara al “día después”, pausa y revisión son acciones que se imponen, las que por difíciles que parezcan no conviene eludir.